Emendas parlamentares: o que o presidente pode mudar a partir de 2027

Os dois planos de governo registrados no TSE para o segundo turno de 2026 falam em mexer nas emendas parlamentares, mas o presidente que assumir em 2027 não muda essa regra sozinho. A obrigação de executar as emendas individuais e de bancada está na Constituição, e alterá-la exige três quintos dos votos na Câmara e no Senado, em dois turnos, sem sanção nem veto do presidente. Depois da eleição, o que dá para acompanhar é a execução de cada emenda: quanto foi empenhado, quanto foi pago e para onde foi o dinheiro.

O que dizem os planos de governo

Os trechos abaixo estão nos planos registrados no TSE e foram reproduzidos pela Transparência Internacional Brasil e pelo Congresso em Foco. A ordem é alfabética pelo nome de urna.

• Flávio Bolsonaro (p. 69): "daremos mais transparência, controle e rastreabilidade às emendas parlamentares", priorizando a alocação em políticas do Plano Plurianual aprovado pelo Congresso.

• Lula (p. 15 e 16): propõe enfrentar "uma grave distorção na elaboração e gestão do orçamento federal", cita as emendas impositivas e o orçamento secreto e defende que o tema das emendas "seja debatido com a sociedade".

Em resumo, um plano fala em controlar e direcionar as emendas; o outro, em rever o modelo. Nos trechos sobre emendas, nenhum dos dois traz meta numérica ou prazo.

Por que o presidente não muda as emendas sozinho

Desde a Emenda Constitucional 86/2015, as emendas individuais são impositivas: o governo tem de executá-las, salvo impedimento de ordem técnica. A Emenda Constitucional 100/2019 estendeu a regra às emendas de bancada estadual. Hoje, o art. 166 da Constituição fixa as emendas individuais em 2% da receita corrente líquida do ano anterior (1,55% para deputados e 0,45% para senadores) e as de bancada em até 1%.

Mudar isso exige uma proposta de emenda à Constituição. Pelo art. 60, ela precisa de três quintos dos votos, em dois turnos, em cada Casa, e é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado, sem passar pela sanção do presidente.

O presidente pode propor uma PEC (art. 60, II) e negociar votos. Mas a decisão final é do Congresso, o mesmo que é autor das emendas.

Rastreabilidade: o que o Supremo já exige

Desde agosto de 2024, decisões do ministro Flávio Dino no Supremo Tribunal Federal, na ADPF 854, referendadas pelo plenário, exigem transparência e rastreabilidade das emendas, da origem ao destino do dinheiro. Ou seja, parte do que os planos prometem já é exigência judicial em vigor.

Na prática, isso reforça a importância de olhar cada emenda: quem é o autor, quanto foi empenhado, quanto foi pago e para qual município foi o recurso.

Para onde vai o dinheiro: saúde ou asfalto?

Somando o valor pago das emendas de 2024 (no próprio ano e em restos a pagar quitados até 2 de março de 2026), o Portal da Transparência registra R$ 39,21 bilhões, de R$ 44,81 bilhões empenhados. A saúde ficou com quase 60%.

Dentro da saúde, R$ 11,56 bilhões foram para assistência hospitalar e ambulatorial e R$ 10,22 bilhões para atenção básica. A concentração tem explicação legal: o art. 166, § 9º, da Constituição manda destinar metade do limite das emendas individuais a ações e serviços públicos de saúde.

O "asfalto" aparece em urbanismo, com R$ 0,97 bilhão pago. Para cada real pago ali, a saúde recebeu 24. E do que foi empenhado em urbanismo (R$ 1,71 bilhão), só 56,7% tinha sido pago até março de 2026.

A emenda Pix, o segundo maior destino

O segundo lugar é de uma categoria pouco conhecida: a função encargos especiais, que em 2024 foi quase toda transferência especial, a chamada emenda Pix (R$ 7,68 bilhões de R$ 7,85 bilhões). Criada pela Emenda Constitucional 105/2019 (art. 166-A), ela repassa o dinheiro direto ao estado ou município, sem convênio e sem finalidade definida na emenda.

O ente que recebe deve aplicar o recurso em programações finalísticas de sua competência e não pode usá-lo para pagar pessoal nem dívida. Mas, como a função não é informada na origem, o destino real do gasto só aparece na execução local.

O que o número não diz

Urbanismo não é sinônimo de asfalto. Obras urbanas também podem ser pagas com emenda Pix, que não tem função definida, então o valor de urbanismo subestima o que foi para obras nas cidades. Pelo mesmo motivo, a participação da saúde é a das emendas com função declarada.

Os dados de 2024 também são um retrato tirado em março de 2026; o valor pago pode crescer com restos a pagar quitados depois. E os planos de governo dizem intenções: só a tramitação de propostas concretas no Congresso mostrará o que de fato muda. Para o resultado do segundo turno, veja de onde vieram os votos no segundo turno de 2026.

Onde ver os dados

• Propostas de governo dos candidatos a presidente no segundo turno de 2026, no TSE.

• Constituição Federal, arts. 60, 166 e 166-A, no Planalto.

• Dados de emendas parlamentares do Portal da Transparência, com função, valor empenhado e valor pago.

• A Votografia, plataforma voltada a mandatos e equipes de deputados federais e estaduais, reúne as emendas do parlamentar com valor empenhado, valor pago, função orçamentária e abrangência, a partir do Portal da Transparência, com filtro por município e função e uma linha do tempo dos pagamentos.

• No blog: a diferença entre emenda empenhada, liquidada e paga e como ver as emendas que foram para a sua cidade.